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试论把提升实效作为开展人大工作评议的“支点”

“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作实施监督,促进依法行政,公正司法。”开展工作评议就是对“一府两院”工作部门一种有效监督形式,体现了人民的意志和对人民负责的精神,体现了建设社会主义民主政治的必然要求。近年来,地方各级人大常委会在依法行使监督权的实践中不断探索、总结出来的人大工作评议,既是监督形式的创新,也是人大监督向实质性推进的深化,展示了良好的生机和活力。通过开展工作评议,既拓宽了人大监督渠道,改进了被评部门的工作,增强了“一府两院”接受人大监督的自觉性,又树立了人大的权威和形象。但毋庸置疑,在开展人大工作评议的实践中,还存在一些问题和不足,需在今后的工作中进一步研究、探索和解决。

一、当前人大工作评议中存在的不足及其原因

实践证明,开展工作评议不仅强化了常委会的监督职能,而且促进了“一府两院”改进工作、转变作风、提高效率,确保了各项决策、决议和决定落到实处,对于加快区域经济社会发展具有十分重要的意义。但据笔者了解,目前地方人大在开展工作评议中还存在一些不容乐观的问题,主要是“四重四轻”。

一是工作评议重形式,轻内容。监督法规定了专项工作报告议题确定的六个途径,但实践中,人大常委会在确定监督议题方面仍不够规范,而且往往难以捕捉全年工作的重点,影响了监督工作的实效。当前较常见的工作评议形式是:事先定好评议议题,很少采取多种形式进行公开,多方面听取群众的意见建议,议题基本是根据地方人大常委会年初工作要点和议题安排计划确定,然后通知被评议单位,被评议单位精心组织汇报材料,准备视察调研现场。届时,地方人大常委会领导带队,同级政府及相关部门负责人全程陪同,集中起人大代表前去视察调研或者开会座谈,车多人多,看似热热闹闹,有声有色,实则易造成“打招呼在前,走马观花在后”的仪式化调研座谈,导致内容越来越虚化。

二是工作评议重过程,轻调研。就目前而言,地方人大开展工作评议之前,都制定方案,便于推进。实施时按照评议方案所确定的工作程序步骤,精心组织,周密安排,认真落实,使工作评议严格在方案的规范下有序进行,显得有条不紊。但是调研的基础不够扎实,要么面面俱到,重点不突出,大张旗鼓,浅尝辄止;要么调研座谈时间较短,多数代表坐在屋里,听听汇报,看看资料;要么人数过多,不考虑代表特长,集中调研,难以接触基层群众,既“调”不到实情,也 “研”不出实况。另一方面,调研的形式较为单一,大多以召开座谈会、听汇报或参观性质的实地察看为主,耳听的多是好话,眼见的多是成绩,深入基层、深入群众了解真实情况不多,实地视察、问卷调查、查看台账(案卷)、暗访、设立电子邮箱以及通过报纸、网络等媒体及时广泛收集建议等调研方式较少运用,调研工作趋向表面化、肤浅化,针对性和实效性有待提升。

三是工作评议重成绩,轻问题。工作评议是单向监督,涉及到评议方和被评议方两方面。开好评议会议是工作评议的关键环节。目前,在会议评议阶段,被评议部门主要负责人在会上报告工作情况,调查组汇报开展调查的情况,人大常委会组成人员和代表对被评议部门进行评议。评议时存在走过场现象,人大常委会及代表自身重视不够,思想上有顾虑,担心“得罪人、伤感情”,评议“和稀泥”,发言回避矛盾,空话、套话多。唱赞歌的多,讲存在问题轻描淡写,不彻底,不深刻;讲空话多,提出的整改意见不明确、可操作性差,被评议单位无所适从;说大话多,整改要求和目标模糊,没有硬性指标,给整改工作带来不确定性。有些被评单位和接受评议的部门负责人对人大评议工作的重要性认识不到“评议也是支持工作”,意图理解不深入,对评议操作过程不清楚,因而会产生些情绪上的抵触。

四是工作评议重程序,轻实效。评议的目的在于改进工作、解决问题。当前,工作评议中还存在“重程序、轻结果,重答复、轻落实”的现象。地方各级人大由于重视程度不够,加之缺少法律、制度保障和没有制定相应的整改措施,监督乏力,刚性监督手段被“束之高阁”,导致有不少单位对这些评议意见办理拖拉,甚至敷衍了事,不了了之,出现了工作评议后有些问题依旧,局面依然的现象,既不见被评议单位有整改行为,更不见有什么实际效果,真是“评议一阵风、评后没影踪”,这不仅引起代表和群众对评议作用的怀疑,也影响了群众参与的积极性。因此,人大进行工作评议,只是监督的开始,更重要更关键的是在评议后还要及时监督被评单位认真整改,开展经常性的监督检查活动,不能一评了之。

形成以上人大工作评议不足的原因是多方面的,既有主观因素,也有客观事实。主要是:一是地方各级人大和“一府两院”未充分认识到开展工作评议的重要性与必要性;二是开展工作评议“点对点”较多,代表、群众参与意识不强,社会各方面参与较少;三是缺失一套完整的人大开展工作评议具体规定;四是缺乏一定物质保障,组织实施工作评议必需的人员和经费有待进一步加强。

二、充分认识开展人大工作评议的重要意义

对“一府两院”工作进行评议,是听取审议“一府两院”专项工作报告这一主要监督形式的延伸与拓展,有利于促进被评议部门依法履行职责,改进工作作风,这对于坚持和完善人民代表大会制度,密切党和政府同人民群众的联系,提升地方国家权力机关监督实效,具有十分重要的作用和意义。

首先,开展工作评议是履行法律赋予人大监督职权的具体体现。宪法、地方组织法、监督法规定,我国的一切权力属于人民,人民通过各级人民代表大会行使管理国家事务的权力;地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,同级“一府两院”由它产生,向它报告工作,对它负责。开展工作评议是法律赋予人大的一种监督手段,从近年来工作评议的具体实践看,开展工作评议能够使人大综合运用法律赋予的调查权、审议权、询问权、处置权,把对“一府两院”的法律监督和工作监督结合起来;程序性监督和实质性监督结合起来;国家机关工作绩效的监督和国家机关工作人员行为的监督结合起来; 人大的监督和人民群众的监督结合起来,有利于提高监督的实效,有利于地方国家机关职能的充分发挥。

其次,开展工作评议是推进社会主义民主政治建设的有效载体。依法治国,建设社会主义法治国家,就是按照人民意志、依照法律规定来治理国家。它要求广大人民群众在党的领导下,运用法律手段管理国家事务和社会事物,管理经济和文化事业,在全社会形成一个有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的良好环境。人大常委会对“一府两院”开展工作评议,是一个调查研究的过程,是反映人民群众期盼和意愿的过程,是畅通民意诉求渠道的有效途径,实现人大监督与群众监督的有机结合,有利于发挥人民代表大会制度的优势,充分体现人民性和民主性。从另一方面来说,监督制度是社会政治文明的重要范畴。从决策和执行等环节加强对权力的制约和监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益是民主政治建设的重要内容和措施。通过工作评议,督促和支持“一府两院”及其工作人员依法行政、公正司法,增强宗旨、法制、人大意识,认真履行好人民赋予的职责,这完全符合依法治国和建设社会主义民主政治的发展方向。

第三,开展工作评议是促进经济社会又好又快发展的客观需要。实现“中国梦”及推动经济社会又好又快发展,关键是要有一支高素质的干部队伍和良好的社会环境。当前干部队伍的主流是好的,但也存在一些不容忽视的问题,产生这些问题有着复杂的主客观因素,其中一条重要原因,就是对权力监督制约的力度还不够。需要积极探索建立一套科学合理的制度、标准和方法的审价体系,以此督促领导干部依法履行职权。地方人大及其常委会开展工作评议,其根本出发点就是要实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,坚持按照依法监督、讲求实效的原则,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行监督,要把对人的监督和对事的监督有机地结合起来,切实解决“一府两院”在履行职责中存在的不作为、乱作为问题。通过开展工作评议,促进“一府两院”及相关部门改正干部作风,提高办事效率,提升执政水平,推动地方经济社会的又好又快发展。

第四,开展工作评议是增强地方人大监督工作活力的生动实践 。工作评议作为一种新的监督形式,具有民主性、公开性、权威性的特点,有着其他监督形式不可替代的作用。开展工作评议实质上就是督促政府严格执行法律,保证政府各组成部门在宪法和法律规定的权限范围内依法行使管理权,提高行政管理水平和效率,全面推行依法行政,建设法治政府、责任政府、亲民政府;就是促使司法机关严格依法办案,按照公平、正义的法律原则行使司法权,规范司法行为,防止司法权的滥用,促进司法公正,维护司法权威。地方各级人大对“一府两院”的工作实施监督,就是对“一府两院”工作的支持。自觉接受人大及其常委会的监督,是促使“一府两院”及其组成人员执政为民、依法行政、公正司法的重要保证。开展工作评议既拓展了人大监督渠道,强化了人大监督机制,加大了人大监督力度,又不断激发地方人大工作的生机与活力,提升地方人大监督实效。

三、进一步提升工作评议实效的几点建议

组织开展工作评议,是地方各级人大经过实践验证的依法履职的一种好形式。形式是为内容服务的,要使工作评议这种好形式进一步发挥好作用,评出实效,创出经验,实实在在地督促“一府两院”依法行政、公正司法,更好地服务于民,笔者认为在开展工作评议中力求做到“五个突出,五个增强”:

一是突出提升,增强评议监督的能动性。在监督主体方面,要进一步增强监督意识、权力意识和责任意识。地方各级人大常委会既是监督主体,又是权力主体,必须发挥其与法律地位相称的作用。目前一些地方人大和人大代表还程度不同地存在着不敢评、不愿评的思想顾虑,怕说问题、怕影响关系。在评议会上,说成绩不怕过头,谈问题则有保留,提建议先声明仅供参考,发言完了不忘请求批评指正。在监督客体方面,“一府两院”有些被评单位和接受评议的部门负责人对人大工作评议的重要性认识不足,意图理解不深入,对评议操作过程不清楚,认为是“挑刺”、“找茬儿”,因而会产生些情绪上的抵触。这些,都影响着评议工作的开展,影响着人大职能的发挥。这就需要把思想统一到党的十八大及十八届三中、四中全会精神上来,统一到宪法和法律的要求上来,增强责任感和使命感。地方人大要抓好面上的宣传。充分利用报刊杂志、电视、网络、微信等多媒体信息渠道,加大宣传力度,通过举办座谈会、报告会、辅导讲座等多种形式,努力让人民群众知晓工作评议;努力让党委支持工作评议;努力让“一府两院”明白工作评议。通过面上的广泛宣传,积极营造良好的社会氛围,为深入实施工作评议打下坚实的基础,进而为推进区域经济社会发展和和谐社会建设做出积极的贡献。

二是突出民意,增强评议内容的针对性。选准选好议题,制定切实可行的工作计划,是保证评议监督效果的重要前提。议题的确定既要体现常委会的工作职能,又要使人大工作始终牢牢把握住改革发展稳定大局和广大人民群众普遍关注的热点、难点问题,使人大工作评议具有全局性和针对性。要突出民意,采取各种形式进行公开,多方面听取群众的意见建议,赢得广大群众的关注和积极参与,要充分发挥三方面作用:发挥群众作用,加强宣传,使工作评议走近社区,贴近群众生活,增强群众对评议工作的认知度,实现群众对工作评议从知之甚少,到有所了解和积极参与的转变;发挥代表作用,充分发挥人大代表的桥梁纽带作用,通过代表广泛听取民意、民声,围绕群众关心的热点、难点问题选定工作评议议题;发挥组成人员作用。对工作评议议题的确定,地方人大可采用常委会全体组成人员投票表决的方式进行,避免“例行公事”和“闭门造车”,进而使地方人大的工作评议能够反映人民群众的愿望和要求,体现人民意志,代表人民利益。与此,年度评议议题确定后,要主动向同级党委汇报,积极争取党委的重视和支持;要及时做好与“一府两院”的沟通衔接,取得他们的积极配合和支持。

三是突出深入,增强评议调研的全面性。“没有调查研究就没有发言权”,开展工作评议前的调查研究是评议“一府两院”工作报告的必经程序。实践中,由于调研不够深入、充分,成为影响工作评议质量的重要因素。开展工作评议,是非常严肃的权力行使行为,应更加认真和慎重,并规定必须对评议工作进行视察或调查研究,以确保评议意见质量和结果的客观公正。要采取多层次、多角度的方式对有关问题进行全面系统的调研,进行深入细致的分析研究,了解掌握第一手材料,找出规律,找准问题的症结,提出富有针对性、建设性的意见建议。这就要求,通过报刊、电视、网站等平台对工作评议的重点内容及时向社会公布。对不同的监督工作,选择合适有效、生动活泼的公开形式,吸纳广大群众积极参与,同时,以发出征求意见表、设立意见箱、电子邮箱等多种方法了解情况。注重调研实效,地方人大评议“一府两院”工作前,由常委会相关工作机构按照实施方案组织调查,调查要全面深入,组织常委会组成人员和人大代表参加,不但要到被评议单位进行调研,还要到相关的部门、单位、各乡镇(街道),深入基层和农村去了解。除了采用听汇报、召开座谈会等常规形式外,还可以创新调查形式,比如暗访、个别谈话、电话访问、设立热线监督电话、设立电子邮箱等及时广泛收集群众的意见建议。全面深入了解真实情况,提出解决问题促进工作的意见和建议,以减少评议调查的表面化、肤浅化,防止评议意见的失实、失灵,提高评议意见的针对性和可操作性。汇总调研情况,调研结束后,调研组人员集中交流情况,分析问题,集思广益。在此基础上,形成重点突出,内容全面的调研报告,为会议评议提供第一手材料。

四是突出整改,增强评议结果的实效性。目前存在的重评议、轻事后监督的现象,使一些单位虽找出了自身存在的不足,但由于缺少事后连续性的监督,评议效果大打折扣。人大进行工作评议,只是监督的开始,更重要更关键的是在评议后还要及时监督被评单位认真整改,开展经常性的监督检查活动,不能一评了之。因此,整改工作既是评议工作的继续和深化,又是切实改进“一府两院”工作的有效措施和步骤。地方人大要把整改作为增强评议实效的重要环节来抓,按照“未评先改不能等,边评边改不能拖,集中整改不能推”,加大对整改工作的督促检查力度,对评议中提出的问题、意见和建议,要求被评议单位制定切实可行的整改措施,务必做到条条有落实,件件有回音。对此,建议做好公开、交办、督办、跟踪问效等四方面工作。一是做好通报公开工作。按照监督法的规定,地方人大开展的工作评议实施方案、评议工作报告、评议意见的研究处理情况向本级人大代表通报,并向社会公布,将“一府两院”的工作置于代表、群众和社会的监督之下,以引起“一府两院”的重视,尤其是对被评议单位,可以起到督促其依法行政、公正司法的作用。同时,通过报纸、电视台、人大网等媒体进行会议宣传报道,进一步公开工作评议报告情况和常委会行使职权情况,更好地接受社会监督。二是做好评议意见的交办工作。根据《监督法》第十四条、第二十七条规定,评议工作结束后,为力求准确、全面真实反映常委会组成人员和人大代表提出的意见建议,地方人大有关工作机构要及时对评议记录进行汇总整理,形成其内容对“一府两院”工作实施情况的总体评价,存在的主要问题,改进工作的建议,并提交主任会议研究审定通过后,以规范性评议意见文件书形式送交“一府两院”及有关部门,要求抓紧办理落实,明确限期反馈办理落实情况。三是规范评议意见督办工作。按照监督法要求,为了加强对评议意见的办理实行有效监督,可采取常委会督办和各工作委员会督办相结合的方式,一般评议意见由对口的工作委员会负责督办;对重要的评议意见,由常委会领导率队亲自督办。也可采取检查、调查等形式,督促承办部门在规定时间内将执行和办理情况书面报告常委会,以加大督办力度。此外,常委会和各工作委员会还要加强与承办部门的联系,及时掌握办理进展情况,力求做到监督检查和督促整改“两手抓”,督促评议意见的办理落实。四是实行整改跟踪问效。被评议部门应将整改工作贯穿于评议工作始终,坚持未评先改,边评边改,评后重点整改。建议地方人大督促被评议部门根据评议意见,认真分析,找出原因,提出整改方案和措施,并以书面形式报地方人大。其间,持续加大监督力度,力促被评部门认真抓好整改,并要求被评部门在限期常委会会议上书面报告办理落实情况,接受常委会组成人员评议,必要时,常委会组成人员再次听取和评议办理情况报告,并进行落实评议意见的情况进行测评,对测评中获得较高评价的单位,可以予以肯定;对测评结果不满意率达30%的单位,要督促他们进一步制定整改措施,限期整改。有关工作委员会继续跟踪督办,直到人大常委会对被评单位的整改情况感到满意为止。只有认真抓好整改环节,落实整改方案,工作评议才能取得预期效果。

五是突出制度,增强评议开展的规范性。工作评议是一项法律性、政策性、权威性很强的工作,应当坚持依法办事、实事求是、客观公正、民主公开、讲求实效的原则。法律、法规赋予工作评议的权力仅是个抽象的规范,权力的有效操作行使需要相关的制度保障。因此,开展工作评议需要有一系列保障制度加以落实。因此建章立制,为工作评议有效开展提供制度保障显得尤为重要。地方人大应根据监督法等法律、法规相关规定,结合当地实情,制定相应的工作评议办法,对地方人大开展工作评议内容、内容、程序、组织形式和时间等方面作出具体的规定,要求评议工作至始至终必须按照法定程序公开有序进行,避免盲目性和随意性,使地方人大开展工作评议有章可循,有效开展。一是评议内容的确定。依据宪法、监督法等有关法律的规定,地方人大开展工作评议时应着重监督“一府两院”及其部门执行宪法、法律、法规的情况,执行上一级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况,执行国家方针、政策,依法履行职责的情况,接受人大及其常委会监督及办理人民代表大会提出的议案、建议批评和意见的情况,人民来信来访集中反映的或社会普遍关注的问题,以及人大常委会认为应当评议的其他事项。二是评议程序的规范。地方人大可以出台关于开展工作评议的暂行办法,制定具体的工作评议细则,对开展工作评议的法律依据、适用范围、监督主体、监督方式和程序、违反本细则的责任和处理作明确规定。如在调查程序中规定,地方人大要根据评议内容,组成调研组,深入被评单位和基层,运用走访座谈、问卷调查、个别谈话等多种方法,听取各方面意见。评议程序时,要召开评议大会,由被评单位主要负责人作专项工作报告,然后由常委会组成人员和人大代表进行评议;要采取无记名投票方式,对被评部门的工作状况进行满意度测评;同时还要当场公布测评结果,并对下一步的整改工作提出具体要求。三是评议整改的要求。工作评议必须注重督查整改,以增强评议效果,达到评议目的。地方人大要制定《关于评议意见、交办意见督办反馈办法》,对制定本办法的法律依据、适用范围、监督主体、监督方式和程序、违反本办法的责任和处理作明确规定。四是评议工作的保障。开展工作评议涉及到人大代表,建议代表参加工作评议,其所在单位必须给予时间保障,按正常出勤对待,享受所在单位的工资、奖金等待遇;无固定工资收入的代表,应当由本级财政给予适当补贴。

(区人大  张 华  刘广胜)

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